易軍：推進(jìn)PPP模式與工程項(xiàng)目管理模式創(chuàng)新
來源：中華建筑報(bào)2015-10-19
推進(jìn)PPP模式與工程項(xiàng)目管理模式創(chuàng)新是認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》的實(shí)際行動(dòng)，對(duì)于進(jìn)一步促進(jìn)我國工程建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式改革，積極引導(dǎo)建筑業(yè)企業(yè)以投資帶動(dòng)工程總承包，不斷提升工程項(xiàng)目管理創(chuàng)新水平，具有重要意義。一、要高度重視，充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)PPP模式的重要意義
去年以來，國務(wù)院提出要大力推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，并下發(fā)〔2014〕60號(hào)文件做出了全面部署，對(duì)建立健全政府和社會(huì)資本合作機(jī)制提出了明確要求。住建部落實(shí)中央精神，高度重視相關(guān)工作，從體制機(jī)制創(chuàng)新的角度，將其作為關(guān)系穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)全局的一項(xiàng)重大任務(wù)。這是因?yàn)椋?br />
(一)推進(jìn)PPP模式是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大意義。據(jù)有關(guān)方面估算，目前我國城鎮(zhèn)化率為53.6%，如果把戶籍人口及相應(yīng)的公共服務(wù)因素考慮進(jìn)去，又遠(yuǎn)低于這一比例，預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。原有城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依賴財(cái)政、土地的投融資體制弊端已顯現(xiàn)，難以持續(xù)，亟須建立規(guī)范、透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。PPP模式抓住了有效解決城鎮(zhèn)化融資需求這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于吸引社會(huì)資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。
(二)推進(jìn)PPP模式是改進(jìn)政府公共服務(wù)的重要舉措。
推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是十八屆三中全會(huì)全面深化改革的總目標(biāo)之一。從管理到治理，這是重大的理論創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)政府、市場、社會(huì)等多元主體之間的良性互動(dòng)和各自定位，明確平等的責(zé)任義務(wù)。PPP模式能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合在一起，有助于厘清政府與市場邊界，增強(qiáng)政府的法制意識(shí)、契約意識(shí)和市場意識(shí)，更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。
(三)推進(jìn)PPP模式是建筑業(yè)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。
2014年全國建筑業(yè)產(chǎn)值17.67萬億元，占GDP的27.6%、固定資產(chǎn)投資額的34.5%，比同期房地產(chǎn)業(yè)投資額9.5萬億元高出86%，從業(yè)人員4960萬(近4000萬農(nóng)民工，關(guān)聯(lián)人口2.5億—3億)，建筑業(yè)企業(yè)8.1萬家。建筑業(yè)無論是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)還是改善民生以及轉(zhuǎn)型發(fā)展等都在國民經(jīng)濟(jì)中占有極其重要的地位。當(dāng)前我國建筑業(yè)發(fā)展正面臨雙重挑戰(zhàn)，一方面是經(jīng)濟(jì)下行壓力的嚴(yán)峻挑戰(zhàn);另一方面是轉(zhuǎn)型發(fā)展的深刻挑戰(zhàn)，特別是改革市場的PPP模式。創(chuàng)新投融資機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，是一個(gè)發(fā)展趨勢。
二、深入研究，準(zhǔn)確把握PPP模式的深刻內(nèi)涵
PPP不是簡單的融資手段，而是一種促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全新管理理念。自20世紀(jì)90年代以來，PPP模式取得了很大進(jìn)展，廣泛適用于世界各地的公共管理領(lǐng)域。在歐洲尤其是英國，PPP適用的領(lǐng)域涉及交通運(yùn)輸、公共服務(wù)、燃料和能源、公共秩序、環(huán)境和衛(wèi)生、娛樂和文化、教育和國防等。在大多數(shù)國家，PPP模式主要適用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，包括收費(fèi)公路、鐵路、橋梁、地鐵、輕軌系統(tǒng)、機(jī)場設(shè)施、隧道、電廠、電信設(shè)施、學(xué)校建筑、醫(yī)院、監(jiān)獄、污水和垃圾處理等。從區(qū)域看，歐洲的PPP市場最為發(fā)達(dá)。從國別看，英、澳、美、西班牙、德、法等發(fā)達(dá)國家PPP項(xiàng)目的規(guī)模和管理水平較高。PPP模式成功運(yùn)營的必要條件有：公共部門謹(jǐn)慎審批項(xiàng)目、明確承諾的邊界和機(jī)制，必要的激勵(lì)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，確定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，營造必要的環(huán)境與機(jī)構(gòu)支撐等。
當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，正處在“爬坡過坎”的關(guān)口，公共服務(wù)領(lǐng)域存在巨大需求，面臨很大的資金缺口，但現(xiàn)實(shí)中我們并不缺乏社會(huì)資本，而是缺乏一種動(dòng)員社會(huì)資本投入到公共服務(wù)領(lǐng)域的機(jī)制。PPP模式正是這種有效的動(dòng)員機(jī)制和聯(lián)通橋梁。在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，對(duì)于打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給“雙引擎”，為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展培育增長新動(dòng)力。建筑業(yè)推廣PPP模式，一定要結(jié)合自身情況，堅(jiān)持以下原則：
一是要遵循因地制宜原則。注重國內(nèi)實(shí)際情況與國際成熟經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，既要做好制度頂層設(shè)計(jì)，形成PPP可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制，又要鼓勵(lì)各地因地制宜，探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的做法。
二是要遵循公眾受益原則。將政府政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)與社會(huì)資本的運(yùn)營效率、技術(shù)進(jìn)步有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)社會(huì)資本競爭和創(chuàng)新，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，確保公共利益最大化。
三是要遵循市場運(yùn)作原則。政府和社會(huì)資本在平等協(xié)商、依法合規(guī)、公開透明的基礎(chǔ)上建立合作關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，確保項(xiàng)目“物有所值”。
四是要遵循優(yōu)化治理原則。政府減少對(duì)微觀事務(wù)的直接參與，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會(huì)管理、市場監(jiān)管、績效考核等職責(zé)，增強(qiáng)法制意識(shí)、契約意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，全面提升政府依法行政和政府服務(wù)水平，為社會(huì)資本投資運(yùn)營提供良好環(huán)境。
三、敢于擔(dān)當(dāng)，積極務(wù)實(shí)做好PPP模式的推廣運(yùn)用工作
PPP并不是政府的“獨(dú)角戲”，要使PPP真正發(fā)揮優(yōu)勢，還需要政府和社會(huì)資本通力合作。就政府而言，重要的是做好科學(xué)規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)和政府扶持;對(duì)企業(yè)而言，PPP模式不再局限于項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)，而是貫穿項(xiàng)目“全生命周期”，要求企業(yè)不但要有良好的工程建設(shè)資質(zhì)，還要有過硬的運(yùn)營管理能力。因此，國內(nèi)企業(yè)要向國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)，改變以往“單打獨(dú)斗”的做法，實(shí)現(xiàn)“集團(tuán)作戰(zhàn)”和“海陸空聯(lián)動(dòng)”，以“運(yùn)營商”為中心，由運(yùn)營商牽頭，將設(shè)計(jì)院、工程建設(shè)企業(yè)、設(shè)備供應(yīng)商、律師事務(wù)所等聯(lián)合組成利益共同體，發(fā)揮各自優(yōu)勢，提高綜合競爭實(shí)力。
一是要積極主動(dòng)作為。李克強(qiáng)總理多次在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上要求，要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣PPP模式，匯聚社會(huì)力量增加公共服務(wù)供給。可以說，中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)推進(jìn)PPP工作寄予厚望，這正是我們有實(shí)力的企業(yè)展現(xiàn)擔(dān)當(dāng)、主動(dòng)作為的時(shí)刻。
二是推進(jìn)工作要?jiǎng)?wù)實(shí)求快。建筑業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，要率先認(rèn)真貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見》，按照習(xí)近平總書記“謀事要實(shí)”的要求，建立健全相關(guān)工作機(jī)制，明確責(zé)任部門抓好項(xiàng)目的落實(shí)，制定好工作方案，細(xì)化工作任務(wù)，明確時(shí)間表、路線圖，確保工作順利推進(jìn)。
三是創(chuàng)新誠信監(jiān)管機(jī)制。從國際國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)看，重諾履約的市場環(huán)境，是順利開展PPP的前提和保障。與真正的PPP項(xiàng)目相比，過去我國許多政企合作項(xiàng)目都是“形似而神不似”，一定程度上在于政府沒有作為平等的參與者，缺少“契約精神”。比如，一些地方政府把社會(huì)資本“圈進(jìn)來”之后，對(duì)所做承諾兌現(xiàn)不到位。因此，我們不能“走老路”，必須創(chuàng)新一種取信于民、取信于企的誠信監(jiān)管機(jī)制，維護(hù)重諾履約的市場氛圍。
總之，我們要上下互動(dòng)，齊心協(xié)力，不辱使命、不負(fù)重托，勇挑重?fù)?dān)、唱好主角，下好先手棋、打好主動(dòng)仗，推動(dòng)PPP工作實(shí)現(xiàn)新發(fā)展、新突破，為我國建筑業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展做出新的更大的貢獻(xiàn)。
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