“可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度”解讀
來源：新華網(wǎng)2016-03-09
3月3日，國家能源局發(fā)布了《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，并通過附件的形式，公布了2020年各省(自治區(qū)、直轄市)行政區(qū)域全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標(biāo)?！兑庖姟芳捌湎嚓P(guān)附件，因提出了一系列具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義的措施，引起電力行業(yè)人士的廣泛關(guān)注。為幫助大家將此項(xiàng)政策理解的更為透徹，記者專訪了中國風(fēng)能協(xié)會秘書長秦海巖先生，與大家一同分享他的看法。記者：國家能源局發(fā)布《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，引起了多方關(guān)注，在您看來，國家能源局為什么發(fā)布這項(xiàng)政策，其背景是什么?
秦海巖：最深刻的時(shí)代背景是新一輪能源革命的來臨。在第一次能源革命中，煤炭代替了薪柴，使大英帝國稱霸全球;在第二次能源革命中，油氣代替了煤炭，美國成為新的世界霸主?，F(xiàn)在，新的一次能源革命已經(jīng)到來，在這次歷史潮流所造就的機(jī)遇面前，歐美各國通過大力發(fā)展可再生能源，進(jìn)一步推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，搶占全球新一輪發(fā)展先機(jī)。在剛剛結(jié)束的2015年，丹麥風(fēng)電發(fā)電量占比達(dá)到了42.1%，德國可再生能源發(fā)電量占比也已經(jīng)達(dá)到了32.5%。與此同時(shí)，丹麥提出到2050年全部擺脫對化石能源的依賴;德國則提出到2050年可再生能源消費(fèi)量占終端能源消費(fèi)總量的比例達(dá)到60%，可再生能源發(fā)電占總發(fā)電量比例達(dá)到80%的目標(biāo)。
雖然我國可再生能源產(chǎn)業(yè)在過去十年，取得了長足進(jìn)步，風(fēng)電、光伏的裝機(jī)容量和設(shè)備生產(chǎn)能力，雙雙成為全球第一，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平處于世界前列，一個(gè)可以引領(lǐng)全球發(fā)展的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)正得以形成。但我們同時(shí)看到，目前我國可再生能源面臨的矛盾和挑戰(zhàn)比發(fā)展之初更為艱巨。雖然《可再生能源法》早已頒布，但可再生能源戰(zhàn)略地位始終沒有明確。煤炭作為主體能源在未來相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)保持高消費(fèi)比例的認(rèn)識，仍然根深蒂固。尤其是一些地方政府，出于短期利益和局部利益，不僅沒有高度重視支持發(fā)展可再生能源，還限制其發(fā)展，致使棄風(fēng)棄光問題愈演愈烈。例如，甘肅在2015年先后下發(fā)多個(gè)通知，要求新能源企業(yè)參與電量直接交易，使以風(fēng)電為代表的新能源發(fā)電需通過賤賣的方式，換取上網(wǎng)的權(quán)利。云南則要求進(jìn)行“風(fēng)電火電清潔能源置換交易”，要求風(fēng)電補(bǔ)償火電。新疆則干脆下令冬季不參與直供電交易的風(fēng)電場光伏電站全部停止發(fā)電。2015年甘肅省的年平均棄風(fēng)率達(dá)39%，新疆與吉林也都達(dá)到了32%。在2015年入冬后，甘肅、寧夏、黑龍江地區(qū)的一些風(fēng)電項(xiàng)目棄風(fēng)率高達(dá)60%以上，進(jìn)入12月后，寧夏的一些風(fēng)電項(xiàng)目棄風(fēng)率甚至達(dá)到了90%。2015年，全國棄風(fēng)損失電量創(chuàng)下新高，達(dá)339億千瓦時(shí)，約等于大連市一年的全社會用電量。2010年至2015年因棄風(fēng)造成的電量損失達(dá)998億千瓦時(shí)，接近于三峽與葛洲壩兩座水電站2015年發(fā)電量之和，超過北京地區(qū)2015年的全社會用電量，造成電費(fèi)直接損失539億元。
然而仍有人錯(cuò)誤的認(rèn)為，棄風(fēng)棄光問題的產(chǎn)生，是由于可再生能源發(fā)展過快。我國風(fēng)電在電源結(jié)構(gòu)中的占比僅有3%，光電還不到1%，跟其他先進(jìn)國家超過30%、乃至50%的可再生能源電力占比還有很大差距。我們的發(fā)展不是快了，而是發(fā)展速度還不夠。在可再生能源電力的總體比重還很低的情況下，電力系統(tǒng)運(yùn)行和市場消納問題已十分突出，說明我們?nèi)狈γ鞔_的定位、目標(biāo)和手段。“可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度”由此應(yīng)運(yùn)而生，從頂層設(shè)計(jì)著手化解問題，為可再生能源長遠(yuǎn)發(fā)展奠定政策基礎(chǔ)。
記者：“可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度”的建立，將對我國可再生能源的開發(fā)利用起到哪些積極作用?
秦海巖：一方面，文件的出臺，是從建立明確的可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)入手，明確了可再生能源的戰(zhàn)略地位。國家能源局根據(jù)各地區(qū)的可再生能源資源與能源消費(fèi)水平，將全國可再生能源發(fā)發(fā)利用中長期的總量目標(biāo)進(jìn)行分解與下放，制定各省(區(qū)、市)能源消費(fèi)總量中可再生能源的比重目標(biāo)，和全社會用電量中，非水電可再生能源電量的比重目標(biāo)。解決了之前各地區(qū)空有發(fā)展口號，沒有長遠(yuǎn)目標(biāo)的問題。只有各地有了目標(biāo)，發(fā)展才可持續(xù)，行動才能落地。另一方面，文件的出臺利于踐行國家氣候變化減排承諾的具體行動。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視可再生能源發(fā)展，習(xí)總書記在中美元首氣候變化聯(lián)合聲明、聯(lián)合國巴黎氣候變化大會等國際場合做出莊嚴(yán)承諾，中國2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%，2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%。上述目標(biāo)作為推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，建立清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系的現(xiàn)實(shí)需要，在國內(nèi)則成為約束性指標(biāo)，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，主要靠零溫室氣體排放的電力來完成，包括核電、水電以及風(fēng)電、光電、生物質(zhì)能等非水可再生能源電力。根據(jù)測算，除去核電和水電的貢獻(xiàn)，到2020年，非水可再生能源發(fā)電裝機(jī)要達(dá)到4.25億千瓦，發(fā)電量6500億千瓦時(shí)左右，在全社會發(fā)電量中的比重要達(dá)到9%以上。具體到風(fēng)電和光伏發(fā)電，二者至少要分別達(dá)到2.5億千瓦和1.5億千瓦的并網(wǎng)裝機(jī)規(guī)模。文件針對發(fā)電企業(yè)提出“2020年各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應(yīng)達(dá)到全部發(fā)電量的9%以上”，針對地方政府提出“各地全社會用電量中的非水電可再生能源電量比重平均達(dá)到9%”，這些重要指標(biāo)正是為確保實(shí)現(xiàn)2020年15%能源結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的具體行動，并將之細(xì)化分配到各個(gè)地區(qū)的引導(dǎo)性目標(biāo)，從大處著眼，從小處著手，清晰明了便于操作，向世界表明了中國政府的履行減排承諾的決心，為全球共同應(yīng)對氣候變化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展做出表率。
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記者：政策已經(jīng)出臺，但有業(yè)內(nèi)人士對政策效果仍抱有疑問，就您的理解，應(yīng)如何保證政策落地?
秦海巖：政策是否能夠得以落地，一方面需要落實(shí)各方責(zé)任，另一方面需要建立監(jiān)測和評價(jià)制度，從而使此項(xiàng)政策在規(guī)劃、實(shí)施、檢查這三項(xiàng)工作之間形成閉環(huán)管理。《意見》對各方責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定。省級能源主管部門和政府主要負(fù)責(zé)做好規(guī)劃，制定本地區(qū)的非水電可再生能源電力比重指標(biāo)，并督促本地區(qū)發(fā)電企業(yè)完成指標(biāo)。同時(shí)，明確可再生能源電力接入、輸送和消納責(zé)任，建立確?？稍偕茉措娏ο{的激勵(lì)機(jī)制。國家能源局則對權(quán)益火電發(fā)電裝機(jī)容量超過500萬千瓦的發(fā)電企業(yè)，所開展可再生能源電力建設(shè)和生產(chǎn)的情況，進(jìn)行一年一度的監(jiān)測評價(jià)。省級能源主管部門會同統(tǒng)計(jì)部門，按年度監(jiān)測本地區(qū)可再生能源利用量、可再生能源占能源消費(fèi)總量比重、非水電可再生能源電量比重三個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)，并上報(bào)國家能源局。各電力交易機(jī)構(gòu)、各電網(wǎng)企業(yè)、各發(fā)電企業(yè)按月向全國可再生能源信息管理系統(tǒng)報(bào)送相關(guān)數(shù)據(jù)，國家能源局按年度公布監(jiān)測和評價(jià)結(jié)果。
記者：可再生能源電力綠色證書(綠證)交易機(jī)制應(yīng)如何建立，有何意義?
秦海巖：我們應(yīng)先了解什么是可再生能源電力綠色證書。它是一種可交易的、能兌現(xiàn)為貨幣的憑證，是對可再生能源發(fā)電方式予以確認(rèn)的一種指標(biāo)。綠證可以作為獨(dú)立的可再生能源發(fā)電計(jì)量工具，也可以作為一種轉(zhuǎn)讓可再生能源的環(huán)境效益等正外部性所有權(quán)的交易工具，在綜合平衡全社會能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源消費(fèi)總量方面具有積極意義。作為一種鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展、補(bǔ)償可再生能源環(huán)境效益的一種政策機(jī)制，如今正被美國、日本以及眾多歐洲國家所普遍采用。
很多人以為，可再生能源發(fā)電比火電貴，其實(shí)這種比較并不公平，因?yàn)榛痣妰r(jià)格并不是其完全成本的體現(xiàn)。據(jù)美國權(quán)威機(jī)構(gòu)測算，加上環(huán)境污染、健康損害等負(fù)外部性成本，火電的完全成本是現(xiàn)行火電價(jià)格的2-3倍。但在火電外部成本沒有內(nèi)部化的情況下，可再生能源電力目前不可能在市場上與火電競爭。在這種情況下，可再生能源的發(fā)展只能靠補(bǔ)貼進(jìn)行支持——確切的說是對可再生能源正外部性價(jià)值的一種補(bǔ)償。建立綠色證書交易制度，要求火電企業(yè)購買綠色證書，是一種將其外部成本內(nèi)部化的手段，可有效解決目前電價(jià)補(bǔ)貼中的兩個(gè)關(guān)鍵問題。
首先是可再生能源補(bǔ)貼資金的缺口問題。數(shù)據(jù)顯示，2015年補(bǔ)貼資金缺口約300億元。這一方面的原因是作為可再生能源補(bǔ)貼重要來源的電價(jià)附加，目前征收額度不夠，即使從每千瓦時(shí)1.5分錢提高到1.9分錢，仍無法滿足補(bǔ)貼需求。征收標(biāo)準(zhǔn)的每次調(diào)整手續(xù)繁復(fù)，周期很長，還存在很大爭議。另一方面是因?yàn)殡妰r(jià)附加并不能按時(shí)足額征收上來，很多自備電廠用電，還有一些省市都不按要求上繳，導(dǎo)致該收的收不上來。這些問題的長期存在導(dǎo)致了補(bǔ)貼拖欠，影響投資的積極性。
其次，現(xiàn)在的補(bǔ)貼方式，隨著電力體制改革進(jìn)展，也需要做改變。按照電改的方向，電價(jià)會逐步取消政府定價(jià)，形成以市場為基礎(chǔ)的價(jià)格形成機(jī)制，現(xiàn)在政府制定的火電標(biāo)桿電價(jià)會逐步取消。所以目前在火電標(biāo)桿電價(jià)基礎(chǔ)上的補(bǔ)貼方式，需要做出相應(yīng)調(diào)整。綠色電力證書交易制度是一種市場化的可再生能源電力補(bǔ)貼方式，這種方式可以有效解決以上補(bǔ)貼存在的問題，保證可再生能源的持續(xù)發(fā)展。
當(dāng)然，我們也應(yīng)該看到，一項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)并不是一件簡單的事，應(yīng)以目前政策環(huán)境、發(fā)展階段、技術(shù)條件為基礎(chǔ)，充分論證，認(rèn)真研究，全面考慮，避免導(dǎo)致負(fù)面影響。具體到綠證交易制度如何設(shè)計(jì)與建立，需要客觀公正的計(jì)量體系，有效的監(jiān)管和懲罰標(biāo)準(zhǔn)、措施，以及市場交易體系的建立。為此，我們需要將國際經(jīng)驗(yàn)與我國實(shí)際加以充分結(jié)合，確保綠證制度的便捷高效。
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