PM2.5首入“十三五”規(guī)劃 助力環(huán)境質(zhì)量約束性指標落地
來源：中國能源網(wǎng)2016-03-17
今年全國兩會的重要議題之一就是審議“十三五”規(guī)劃綱要(草案)。大氣、水兩類環(huán)境質(zhì)量指標首次納入作為生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的約束性指標，這是一個重大信號，是我國發(fā)展觀的重大創(chuàng)新，具有劃時代特殊意義。這一草案首次寫入PM2.5等環(huán)境質(zhì)量指標。綱要草案提出，今后5年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、能耗、二氧化碳排放量分別下降23%、15%、18%，森林覆蓋率達到23.04%，還提出地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)超過80%、地表水質(zhì)量達到或好于Ⅲ類水比例超過70%等目標。
大氣、水兩類環(huán)境質(zhì)量指標首次納入作為生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的約束性指標，這是一個重大信號，具有劃時代特殊意義，標志著我國生態(tài)環(huán)境保護重點與方向的戰(zhàn)略調(diào)整，指明了“十三五”生態(tài)環(huán)境保護工作的核心與方向。當前，要深刻理解、認真領(lǐng)會，并以此指導“十三五”生態(tài)環(huán)保工作。
環(huán)境質(zhì)量納入約束性指標符合環(huán)境治理的客觀規(guī)律，是我國發(fā)展觀的重大創(chuàng)新，具有歷史必然性和戰(zhàn)略性意義。
國際環(huán)境治理進程表明，大規(guī)模污染物排放量控制之后應轉(zhuǎn)向環(huán)境質(zhì)量目標控制。以日本為例，1955年前日本致力于污染源排放強度控制，1956年~1991年逐步過渡到環(huán)境質(zhì)量和污染物排放強度并重，1992年后確定為保護生態(tài)環(huán)境和人體健康、建立可持續(xù)發(fā)展社會。美國、英國等發(fā)達國家上世紀70年代開始大幅控制二氧化硫排放量，上世紀90年代起轉(zhuǎn)向以降低主要污染物濃度為導向的治理氮氧化物和VOC綜合治理，用25年~30年左右的時間逐步實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量全面改善。
我國自“九五”實施總量控制，“十一五”起實施污染物排放總量約束性控制，經(jīng)過十余年大工程、大治理的不懈努力，主要污染物減排成效明顯，4項重點污染物的濃度進入下降通道，部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善，這為環(huán)境質(zhì)量管理創(chuàng)造了物質(zhì)基礎(chǔ)和基本條件。必須加強形勢預判、把握規(guī)律，盡早、主動地改革轉(zhuǎn)型，調(diào)整戰(zhàn)略重點，圍繞提高環(huán)境質(zhì)量這一核心，堅持目標導向和問題導向，推動環(huán)境管理的系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化和信息化水平提升。
從規(guī)制、整治、征服自然到約束人的行為方式，這種發(fā)展方式的綠色轉(zhuǎn)型，必須以環(huán)境質(zhì)量目標約束性控制為抓手推動落實。長期以來，我國一些地方重發(fā)展、輕環(huán)保，發(fā)展硬、保護軟，GDP考核的指揮棒導向作用過強，造成了發(fā)展的不平衡性、不可持續(xù)性。綠色發(fā)展理念提出的綠色富國綠色惠民、為人民提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的要求，必須通過落實環(huán)境質(zhì)量約束性要求來實現(xiàn)。約束性環(huán)境質(zhì)量指標沒有完成，GDP等預期性指標再搶眼也缺乏底色。“十三五”期間，資源環(huán)境民生方面的約束性指標數(shù)量增加、分量加重、占比提高，具體體現(xiàn)和落實了綠色發(fā)展理念，有利于全社會更好地統(tǒng)籌發(fā)展與保護、人與自然的關(guān)系，更加牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的思想，將生態(tài)環(huán)保由以往的制約因素轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿咏?jīng)濟、社會、環(huán)境三者協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的動力。
對環(huán)境質(zhì)量目標進行約束性控制，表明了國家提高環(huán)境質(zhì)量的堅強決心和堅定信心，體現(xiàn)了民心所向。
約束性指標屬政府職責，代表著更多地提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的公共服務承諾。我國在《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》中首次將目標分為約束性指標和預期性指標。預期性指標主要依靠市場主體的自主行為來實現(xiàn);約束性指標是政府在公共服務和涉及公共利益領(lǐng)域?qū)τ嘘P(guān)部門提出的工作要求，是政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，必須實現(xiàn)、必須完成的指標，具有強烈的國家意志。
基本的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是政府必須確保的公共服務，環(huán)境質(zhì)量約束性指標的提出，代表了政府向社會、向人民的莊嚴承諾。習近平總書記提出“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”，標志著政府從關(guān)注提供服務過渡到服務結(jié)果本身。治污減排是服務、是手段，而把環(huán)境質(zhì)量即治污減排的結(jié)果作為目標，標志著政府環(huán)境管理思路與定位的重大轉(zhuǎn)變。
環(huán)境質(zhì)量納入約束性指標體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的目標要求，體現(xiàn)質(zhì)量倒逼。長期以來，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量一直處于“局部改善、整體惡化”的態(tài)勢。黨的十八屆五中全會提出要實現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”目標，對全國尺度、大范圍、多要素環(huán)境質(zhì)量改善程度提出明確要求，就是從穩(wěn)中趨好、變局部改善為總體性改善，這就要求做到改善領(lǐng)域要全面、改善程度要明顯、改善成果要惠益大多數(shù)群眾。具體而言，“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的基本要求是環(huán)境質(zhì)量只能變好、不能變差、不能退步;基本表現(xiàn)是主要環(huán)境質(zhì)量指標有所好轉(zhuǎn)，一些關(guān)注度高、影響范圍大的突出環(huán)境問題(如霧霾、城市黑臭水體)等得到基本解決，一些污染嚴重的地區(qū)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，一些代表性區(qū)域率先達標。對環(huán)境質(zhì)量實施約束性控制，就是在具體指標上落實總體改善要求，表明了黨和政府提高環(huán)境質(zhì)量的決心，是向污染宣戰(zhàn)的戰(zhàn)役目標導向。
環(huán)境質(zhì)量指標具有可評價性和可感知屬性，可以滿足全面小康社會的環(huán)境要求，符合老百姓環(huán)境期盼。群眾關(guān)注的主要是環(huán)境治理的結(jié)果而非過程，要主動適應這種社會公眾訴求。應該看到，具有效果評價意義的環(huán)境質(zhì)量指標的提出，使“生態(tài)環(huán)境總體改善”總體目標進一步具體化、形象化、生活化。這就要求各級政府必須用硬措施應對硬挑戰(zhàn)，抓出一批人民群眾看得見、摸得著、能受益的環(huán)境治理成果。
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環(huán)境質(zhì)量納入約束性指標只是一個起步，更重要的是有約有束、有商有量地強化落實地方政府負責的剛性要求，構(gòu)建環(huán)境質(zhì)量管理的機制體制政策制度體系。
一是構(gòu)建以環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境目標管理模式。“十三五”期間，生態(tài)環(huán)保目標設(shè)計上要體現(xiàn)《規(guī)劃綱要》中環(huán)境質(zhì)量的剛性約束要求，建立以環(huán)境質(zhì)量為核心的目標指標體系。在國家“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃研究編制的同時，就要同步考慮水、氣的約束性指標的落地、落實、落細問題。實施質(zhì)量目標的年度和省市分解，實現(xiàn)可監(jiān)測、可分解、可統(tǒng)計、可評估、可考核。要兼顧2015年基數(shù)、氣象水文邊界條件的變化等因素，科學合理地將“國家與社會公開約定”的各項質(zhì)量改善約束性目標落實到各省、各區(qū)域、各流域、各城市、各控制單元，形成約束性的指標目標集。目前不少省市并沒有將環(huán)境質(zhì)量納入約束性控制，重點流域、首批實施新環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測的74個城市外的不少地方，環(huán)境質(zhì)量目標管理的基礎(chǔ)相對比較薄弱，需要大力推動。
二是上下結(jié)合實施環(huán)境質(zhì)量清單式管理。與過去的總量目標較多實施自上而下的管理方式不同，由于我國環(huán)境質(zhì)量具有區(qū)域分化的特征，因此，提高環(huán)境質(zhì)量工作具有差異性和自下而上的特征。“十三五”期間，要“上下協(xié)商互動”，以“好差兩頭”、“大小并重”、遠近結(jié)合、可行可達、分級管理、公眾參與等原則，將公眾最希望解決的環(huán)境問題列入清單，質(zhì)量改善要求落地，制定工作重點、治理進程、階段目標，確定量化要求，進行總量質(zhì)量模擬響應分析，實施網(wǎng)格化監(jiān)管。
三是實施質(zhì)量目標國家考核、國家監(jiān)測。以環(huán)境質(zhì)量為核心的監(jiān)測、考核和評估體系，以及相關(guān)的機制體制尚未完全建立，需要抓緊推動。環(huán)境質(zhì)量約束性控制，實際上強調(diào)的是地方政府的環(huán)境質(zhì)量責任，這是環(huán)保法最基本的精神，也與黨政同責、一崗雙責一脈相承。按照《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設(shè)方案》要求，要重構(gòu)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管體系，上收環(huán)境質(zhì)量考核監(jiān)測事權(quán)，增強環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，重點將國家大氣、水、土壤、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)、運行維護事權(quán)全部上收到中央本級，確保數(shù)據(jù)真實有效，確保環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的數(shù)據(jù)有約束力，做實環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督考核。
四是實施系統(tǒng)治理和精準治理，提高治理實效。進行系統(tǒng)管理，就是要統(tǒng)籌結(jié)構(gòu)優(yōu)化、污染治理、總量控制、達標排放、生態(tài)保護等舉措，運用多種手段進行綜合治理，實施多污染物協(xié)同控制，謀劃實施一批重大工程、重大項目和重大政策。治污減排要在各領(lǐng)域響應改善質(zhì)量的要求，從過程控制的角度，強化專項治理、優(yōu)化制度、突出重點領(lǐng)域、落實重大工程。必須由地方政府根據(jù)地方差異化情況提出有針對性、有效性的措施，一區(qū)一策科學施治，排污單位要遵從質(zhì)量改善差異化要求，強調(diào)精準治理、精準發(fā)力。
五是實施質(zhì)量目標的監(jiān)督考核和問責。已經(jīng)出臺的“大氣十條”、“水十條”，以及即將出臺的“土十條”，核心思想就是提高環(huán)境質(zhì)量，其配套的考核辦法體現(xiàn)了質(zhì)量約束的思想。“大氣十條”空氣質(zhì)量改善目標完成情況考核指標，終期考核實施質(zhì)量改善績效“一票否決”，同時以環(huán)境質(zhì)量排名的方式落實城市政府職責，引導社會監(jiān)督，督促地方政府履責。以三個“十條”的出臺和實施為基礎(chǔ)，完善環(huán)境質(zhì)量目標考核問責機制，改革完善環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，轉(zhuǎn)變環(huán)境保護部門角色，從“督企”轉(zhuǎn)向“督政”，對環(huán)境質(zhì)量未達到約束性要求的，應有系統(tǒng)的罰則，并與生態(tài)補償資金、實施財政獎懲等掛鉤，建立調(diào)動地方改善環(huán)境質(zhì)量積極性、主動性的政策機制。
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