PPP：“落地之年”再提速
來源：經(jīng)濟(jì)日報2017-02-04
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在實施積極財政政策的大背景下，推廣政府和社會資本合作模式(PPP)備受關(guān)注。2016年，PPP迅速推進(jìn)，項目加快落地，成為拉動投資、提升公共服務(wù)的重要途徑。
專家預(yù)測，2017年，財政政策將更加積極有效，PPP會迎來“落地之年”，推廣規(guī)模更大，政策體系更健全，立法進(jìn)程也更快。
落地速度明顯加快
大力推廣PPP模式，開始于2013年底。僅僅3年多的時間，PPP發(fā)展成項目規(guī)模龐大、政策體系相對完善的改革事業(yè)。在2016年，PPP更是以“加速度”迅猛推進(jìn)。
“在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，在推動市場于資源配置中起決定性作用的關(guān)口，PPP已成為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險的重要抓手。”中國財政科學(xué)研究院副研究員樊軼俠說。
財政部連續(xù)3年推出三批共745個、計劃總投資規(guī)模1.95萬億元的PPP示范項目，涉及幾乎所有公共服務(wù)領(lǐng)域。
目前，從實際情況看，示范項目整體進(jìn)展良好。除了國家層面的大力推進(jìn)，各個省份從完善工作機(jī)制和制度體系到推進(jìn)項目規(guī)范實施，也都持續(xù)積極發(fā)力。比如浙江省政府成立了由省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任召集人的PPP工作聯(lián)席會議制度，全省錄入財政部PPP綜合信息平臺項目273個，總投資4330億元，同時還建立了全省PPP推薦項目庫，2015年、2016年分三批發(fā)布171個PPP推薦項目。
“各個省份都加大了政策支持力度，不少地方通過省級財政部分地方財政聯(lián)合銀行共同出資的方式設(shè)立PPP融資引導(dǎo)基金，建立省級PPP項目以獎代補(bǔ)資金，加大相關(guān)獎補(bǔ)力度。”樊軼俠說。
政策體系日漸完善
在推廣PPP模式伊始，相關(guān)政策文件還很少。經(jīng)過3年多的發(fā)展，PPP制度體系已基本成型。
在2015年5月國辦轉(zhuǎn)發(fā)三部委關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式的指導(dǎo)意見之后，有關(guān)部門密集推出相關(guān)制度。目前，PPP模式操作指南、PPP項目合同指南、物有所值評價指引、財政承受能力論證指引和綜合信息平臺信息公開管理文件都已出臺。
去年9月份，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，對項目識別論證、項目政府采購管理、項目財政預(yù)算管理、項目資產(chǎn)負(fù)債管理及監(jiān)督管理作出規(guī)定。
“新規(guī)將PPP模式下的財政承諾納入中期財政規(guī)劃和預(yù)算管理范圍，有利于保障合作各方合法權(quán)益。當(dāng)前應(yīng)確保政府承諾、財政支出責(zé)任等方面的規(guī)范性和公信力，注重或有債務(wù)監(jiān)控。”樊軼俠表示。
各部門間協(xié)同推進(jìn)PPP改革工作，比如，財政部并會同有關(guān)部門印發(fā)在市政公用、水污染防治等領(lǐng)域推廣PPP模式的實施意見;聯(lián)合國家發(fā)展改革委出臺關(guān)于進(jìn)一步做好PPP有關(guān)工作的通知，著力加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合。
2016年10月份，財政部發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》，加大PPP模式推廣應(yīng)用力度。財政部副部長史耀斌表示，在污水處理、垃圾處理領(lǐng)域，要堅定推行PPP模式強(qiáng)制應(yīng)用試點(diǎn)工作，力爭新建項目100%采用PPP模式。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，PPP模式因其項目周期長、投資額大等獨(dú)特性需要在適宜的金融市場環(huán)境下生存和成長，PPP項目資產(chǎn)證券化將是未來金融資本和投資機(jī)構(gòu)的重要投資領(lǐng)域。
“為了調(diào)動參與各方的積極性，亟需在項目公開透明、合同履約、組織管理模式，以及定價機(jī)制與合理分擔(dān)風(fēng)險等方面出臺更有針對性的措施。建議政府各相關(guān)部門協(xié)調(diào)合作，進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)、轉(zhuǎn)變職能，從公共產(chǎn)品、服務(wù)的提供者，轉(zhuǎn)變成參與者和質(zhì)量監(jiān)督者。”瑞華會計師事務(wù)所管理合伙人張連起說。
改革進(jìn)入深水區(qū)
2016年P(guān)PP各項工作穩(wěn)步推進(jìn)，各方參與熱情日益高漲，PPP項目迎來了“落地年”。與此同時，當(dāng)前PPP改革工作進(jìn)入“深水區(qū)”，實踐中的一些問題也顯現(xiàn)出來。“PPP改革仍然面臨著觀念轉(zhuǎn)變不到位、改革發(fā)展不平衡、民營資本參與率不高、部分項目實施不規(guī)范、法律保障和政策銜接不健全等亟待解決的問題和挑戰(zhàn)。”史耀斌說。
引導(dǎo)民營資本參與提供公共服務(wù)，是PPP改革工作的主要任務(wù)之一，盡管不少地方著力鼓勵民營資本參與PPP，但現(xiàn)實中民營資本參與率仍然不高。
“我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少地方絕大部分PPP落地項目都是國有企業(yè)作為社會資本方參與。”樊軼俠認(rèn)為，民營資本參與率低有其現(xiàn)實原因，包括投資回報率低、一些地方政府對民企參與PPP項目存在顧慮、法制環(huán)境不夠清晰等。
樊軼俠舉例說，某地的市政道路PPP項目，技術(shù)難度很低，招投標(biāo)中卻明確提出了20年以上行業(yè)經(jīng)驗、多項國際證書、行業(yè)頂級資質(zhì)、凈資產(chǎn)40億元以上等高要求，設(shè)置典型的“玻璃門”。
“雖然推出的PPP項目中不乏優(yōu)質(zhì)項目，但是這些項目往往投資金額巨大、投資期限長達(dá)20年至30年，需要較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)與政策環(huán)境作支撐才能預(yù)測收益。但在改革轉(zhuǎn)型期大背景下，市場環(huán)境不確定，民營企業(yè)顧慮較多。”樊軼俠說。
對于民營資本參與度不高的問題，張連起認(rèn)為，應(yīng)該推動PPP項目公開透明，建議強(qiáng)化基于互聯(lián)網(wǎng)的政府公開招標(biāo)，確保競爭機(jī)制發(fā)揮作用，通過“選擇做合適的人做最合適的事”，保證政府、社會資本、大眾利益的最大化。
樊軼俠還認(rèn)為，目前PPP運(yùn)作的高要求與人才隊伍能力不協(xié)調(diào)。“全面、深入、規(guī)范推廣運(yùn)用PPP模式是近年才開始的。近年來，有關(guān)部門構(gòu)建了一整套新制度、新規(guī)則，無論政府、企業(yè)還是中介機(jī)構(gòu)都有一個學(xué)習(xí)、適應(yīng)和運(yùn)用的過程。”
目前PPP的規(guī)則體系還主要限于部委政策文件，提高規(guī)范層次、推進(jìn)立法成了現(xiàn)實需要。“由于缺乏專門立法，PPP項目各個環(huán)節(jié)如何適用現(xiàn)行法律不盡清晰，相關(guān)各方利益難以順利通過法律途徑得到明確保障，社會資本對PPP政策的穩(wěn)定性和項目長期運(yùn)營心存顧慮。”史耀斌曾透露。
“PPP立法難點(diǎn)是在它的前端，包括發(fā)起程序、監(jiān)督管理體制等。發(fā)起程序?qū)嵅佼?dāng)中程序很多，從提出項目到物有所值評價和財政可承受能力論證、政府審批等，環(huán)節(jié)比較多。立法既要結(jié)合實操中的問題，又要考慮政府和社會資本雙方的積極性，形成一套適應(yīng)現(xiàn)實、針對性強(qiáng)的規(guī)則體系。”樊軼俠認(rèn)為。
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